Klimaschutz in der EU-Agrar- und Ernährungspolitik - Ein ganzheitlicher Ansatz

Dieser Artikel hat im Wettbewerb der Plattform Ernährungswandel 2020 den zweiten Platz belegt.

1 Einleitung

Die Landwirtschaft ist der Sektor mit dem fünftgrößten Ausstoß von Treibhausgasen (THG) in der Europäischen Union (EU) – nach den Sektoren Energie, Verkehr, Industrie und Gebäude. Jüngeren Daten zufolge war sie im Jahr 2015 für rund 516 Megatonnen CO₂-Äquivalente (Mt CO₂-Äq) verantwortlich (vgl. Europäische Umweltagentur 2019). Damit gehen etwa 10% der EU-Gesamtemissionen (vgl. Eurostat 2018) und 1% der weltweiten Emissionen (vgl. IPCC 2019: 9) auf das Konto der EU-Landwirtschaft. Die zitierten Zahlen beziehen sich dabei nur auf die direkten Emissionen aus der Landwirtschaft, ohne Treibhausgasemissionen aus anderen Teilen der Nahrungskette wie Emissionen aus Landnutzungsänderungen, Düngemittelproduktion, Konsum oder Abfallverarbeitung. Diese Art der Verbuchung, die in der gesamten EU für THG-Emissionen aus der Landwirtschaft verwendet wird, hat Auswirkungen auf mögliche Minderungsmaßnahmen. Dies schränkt wiederum das Minderungspotenzial des Agrarsektors erheblich ein.

Angesichts des Ziels der Weltgemeinschaft, den globalen Temperaturanstieg auf "deutlich unter 2°C" (UN 2015a: Art. 2) zu begrenzen und bis 2050 kohlenstoffneutral zu werden (vgl. UN 2015a: Art. 4), muss die EU jedoch alle Emissionen aus dem Agrarsektor berücksichtigen und Wege finden, sie zu mindern. Das muss überdies schnell gehen, da ernsthafte Minderungsbemühungen immer kostspieliger werden, je länger sie aufgeschoben werden (vgl. Winning et al. 2018). Dies ist nicht nur im Hinblick auf internationale Verpflichtungen relevant. Das Ziel von Netto-Null-Emissionen bis 2050 wurde von der Europäischen Kommission (EK) in ihrer jüngsten Roadmap aufgegriffen (vgl. EK 2018: 3) und von der neuen EK-Präsidentin Ursula von der Leyen (2019: 5) zur Verankerung im EU-Recht in Aussicht gestellt.

Die Frage, wie die EU umsteuern kann, ist besonders dringlich, weil die bisherigen Klimaschutz-Bemühungen der EU-Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Agrarsektoren "eher minimalistisch" sind, wie Untersuchungen für den EU-Landwirtschaftsausschuss ergeben haben (Hart et al. 2017: 55; Übers. JE). Folglich werden die Emissionen im EU-Landwirtschaftssektor bis 2030 voraussichtlich nur um etwa 2% zurückgehen (vgl. Muller et al. 2016: 51). Das Herzstück der EU-Landwirtschaftspolitik soll die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) sein (vgl. EK 2019). Die GAP scheint jedoch eher auf die Verbesserung von Produktivität und Effizienz als auf die Bekämpfung des Klimawandels ausgerichtet zu sein. Dies zeigt sich z.B. darin, dass viele Mitgliedstaaten im Rahmen des Programms für ländliche Entwicklung der GAP keine oder nur niedrige Ziele hinsichtlich der Klimapriorität gesetzt haben (vgl. Hart et al. 2017: 55).

Zwar wird die EU den national festgelegten Beitrag (NDC), den sie der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) vorgelegt hat, voraussichtlich erreichen – jedoch nicht aufgrund rigoroser Minderungsmaßnahmen in der Landwirtschaft, sondern wegen der kürzlich verabschiedeten ehrgeizigen Energieeffizienzziele (vgl. Climate Transparency 2019: 21). Gleichwohl ist der europäische NDC nicht ehrgeizig genug, um das 2°C-Ziel zu erreichen. Wenn alle Regierungsziele innerhalb dieses Bereichs lägen, würde die globale Erwärmung bis zu 3°C erreichen (vgl. Climate Action Tracker 2019).

In diesem Papier werde ich daher auf die folgende Forschungsfrage eingehen: Welches Potenzial bietet ein ganzheitlicher Ansatz zur Minderung der Treibhausgasemissionen der EU-Landwirtschaft im Vergleich zu einem ‘Weiter-so-Szenario’? Mit ganzheitlich meine ich eine Perspektive, die alle Emissionen im Zusammenhang mit dem Ernährungssystem berücksichtigt und sie als Teil der landwirtschaftlichen THG-Emissionen ausweist, nicht nur die direkten Emissionen, die in den landwirtschaftlichen Betrieben entstehen. Ich werde argumentieren, dass eine Änderung hin zu einer ganzheitlichen Perspektive hinsichtlich der landwirtschaftlichen Emissionen für die EU von wesentlicher Bedeutung ist, um nicht nur zu einem umfassenden Verständnis der Probleme zu gelangen, die angegangen werden müssen, sondern auch um die Ziele zur Reduzierung der THG-Emissionen in diesem Sektor zu erreichen.

Um das Argument zu erläutern, werde ich die Emissionsreduktionsziele vorstellen, denen die EU in einem globalen Rahmen zugestimmt hat beziehungsweise die sie sich selbst gesteckt hat, und Verbindungen zu anderen Prioritäten auf der internationalen Agenda aufzeigen (2.). Wenn dieser Rahmen festgelegt ist, werde ich näher darauf eingehen, woher die THG-Emissionen in der Landwirtschaft stammen und wie sie gemindert werden können – erstens durch Anwendung eines ‘Weiter-so-Ansatzes’ (3.) und zweitens durch Anwendung eines ganzheitlichen Ansatzes (4.). In einer abschließenden Schlussfolgerung  werde ich die verschiedenen Optionen auf die Ziele zurückverweisen, herausarbeiten, wie sich die beiden Ansätze hinsichtlich ihres Minderungspotenzials unterscheiden und eine Neukonzipierung dessen fordern, was unter landwirtschaftlichen THG-Emissionen verstanden wird (5.).

Was das untersuchte Material betrifft,stütze ich mich hauptsächlich auf unabhängige Forschungsarbeiten, die in einigen der wichtigsten Zeitschriften an der Schnittstelle von Politikwissenschaft, Umweltwissenschaft sowie Lebensmittel- und Agrarwissenschaft veröffentlicht wurden, wie z.B. Nature Climate Change, Climate Policy oder Food Policy. Um den politischen Hintergrund abzurunden, analysiere ich Mitteilungen, die von EU-Institutionen, den Vereinten Nationen, dem Zwischenstaatlichen Ausschuss für Klimaänderungen (IPCC) und landwirtschaftlichen Umwelt-Nichtregierungsorganisationen veröffentlicht wurden.

2 Rechtlicher Rahmen und Ziele

Das Pariser Abkommen der UNO – gemeinhin angesehen als ein Vertrag, der zumindest das Potenzial hat, zu einem Meilenstein in der globalen Klimapolitik zu werden (vgl. z.B. Grosjean et al. 2018, Michaelova 2017: 2) – hat als Ziel festgelegt, den Anstieg des globalen Temperaturanstiegs "deutlich unter 2°C" (UN 2015a: Art. 2; Übers. JE) zu halten, wobei eine Begrenzung auf 1,5°C angestrebt wird. Die 197 Vertragsparteien der Konvention "streben an, den weltweiten Höchststand der Treibhausgasemissionen so bald wie möglich zu erreichen, wobei sie anerkennen, dass diejenigen Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, länger brauchen werden, um diesen Höchststand zu erreichen, und danach rasche Reduktionen vorzunehmen" (UN 2015a: Art. 4; Übers. JE). So wollen sie bis 2050 Klimaneutralität erreichen (vgl. UN 2015a: Art. 4). Die Last dieser allerersten internationalen Verpflichtung zur Reduktion der THG-Emissionen liegt daher vor allem bei Ländern mit hohen historischen Gesamtemissionen wie den EU-Mitgliedstaaten (vgl. Richards/Wollenberg/van Vuuren 2018), die bereits 1979 ihren Emissions-Höhepunkt erreicht haben (vgl. Lettischer Vorsitz des Rates der Europäischen Union 2015: 3).

Ein weiteres Dokument von Bedeutung für die EU-Landwirtschaft ist die Agenda 2030 (vgl. UN 2015b), die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UN) im September 2015, nur wenige Monate vor dem Pariser Klimaabkommen, verabschiedet wurde. Sie enthält 17 Ziele für eine nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs), die die Weltgemeinschaft erreichen will, darunter die Beendigung von Armut (SDG 1) und Hunger (SDG 2), die Sicherung eines nachhaltigen Konsums und einer nachhaltigen Produktion (SDG 12) und dringende Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels (SDG 13).

Was den Weg zu den Pariser Zielen anbelangt,verfolgt die UN (vgl. 2015a: Art. 4) einen Bottom-up-Ansatz, der die Vertragsparteien verpflichtet, so genannte national festgelegte Beiträge (NDCs) vorzubereiten und dabei die Höhe der Emissionsreduktionen, die sie anstreben, selbst zu bestimmen (vgl. Wirth 2017: 197). Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben sich das Ziel gesetzt, die THG-Emissionen bis 2030 um mindestens 40% gegenüber dem Basisjahr 1990 zu reduzieren (vgl. Lettischer Vorsitz des Rates der Europäischen Union 2015). Dies steht im Einklang mit den Minderungsplänen der EU, die zu diesem Zeitpunkt bereits in der Roadmap für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen kohlenstoffarmen Wirtschaft skizziert worden waren: Das Erreichen von Emissionsreduktionen von 20% bis 2020, 40% bis 2030 und 80-95% bis 2050 (vgl. EK 2011).

Auf EU-Ebene werden diese Ziele durch zwei Hauptgesetzgebungsmechanismen unterstützt: zum einen  das Emissionshandelssystem (Emissions Trading System – ETS), das auf Kraftwerke und Industrieanlagen mit hohem Energieverbrauch ausgerichtet ist, zum anderen die Lastenteilungsentscheidung (Effort Sharing Decision – ESD), die auf die nicht unter das ETS fallenden Sektoren Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Kleinindustrie und Abfall abzielt. Die ESD enthält nationale Reduktionsziele, die sich für die EU zu einer Gesamtreduktion von 10% bis 2020 im Vergleich zu 2005 summieren (vgl. EK 2016b: 9-12). Für den Zeitraum von 2021 bis 2030 wird die ESD durch die Lastenteilungsregulierung (Effort Sharing Regulation – ESR) ersetzt, die das Ziel einer Emissionsreduktion von 30% bis 2030 im Vergleich zu 2005 festlegt (vgl. EK 2016a). Wichtig ist jedoch, dass weder die ESD noch die ESR spezifische Ziele für die erfassten Sektoren enthält. Daher gibt es keine präzisen Vorgaben für den Landwirtschaftssektor (vgl. Hart et al. 2017: 39, 51). Dies hat es der EK ermöglicht, von dem Vorschlag eines Zwischenziels für den Agrarsektor für 2030 von einer Reduktion von 36-37% gegenüber 1990 (EK 2011: 6) zu der Annahme überzugehen, dass der größte Teil der notwendigen Emissionsreduktionen in den ESD-/ESR-Sektoren durch Energieeffizienz erreicht werde, was weitere politische Anreize im Agrarsektor fast oder vollständig überflüssig mache (vgl. EK 2016b: 136 f.).

3 ‘Weiter-so-Ansatz’

Wenn es um den Agrarsektor geht, verlässt sich die EU stark auf ihre Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), der sie eine "Schlüsselrolle" (EK 2019; Übers. JE) beim Klimaschutz in diesem Sektor bescheinigt. Die GAP ist traditionell der größte Einzelposten bei den Ausgaben der EU und wird dies – mit einem Sieben-Jahres-Budget von 365 Milliarden Euro – auch in der kommenden Periode von 2021 bis 2027 sein. 1962 im Nachkriegseuropa ins Leben gerufen, war und bleibt es ihr Hauptziel, die Ernährungssicherheit der EU-Bürger*innen zu gewährleisten. Deshalb werden drei Viertel des Geldes verwendet, um Landwirt*innen je nach Größe ihrer Flächen über so genannte Direktzahlungen zu subventionieren, ohne dass sie irgendwelche Auflagen erfüllen müssen (Heinemann/Weiss 2018; Europäische Umweltagentur 2016). So sind zwar die Nicht-CO₂-Emissionen der Landwirtschaft seit 1990 um mehr als 20% zurückgegangen. Doch nicht einmal die EK führt dies direkt auf die GAP zurück und gelobt vielmehr, in Zukunft höhere Umwelt- und Klimaziele anzustreben (vgl. EK 2019). Sie plant jedoch, an ihrer ‘Weiter-so-Praxis’ in dem Sinne festhalten, dass sie nach wie vor nur die direkten Nicht-CO₂-Emissionen aus der Landwirtschaft berücksichtigt und die THG-Emissionen aus anderen Teilen der Lebensmittelkette konsequent ausklammert.

Direkte Nicht-CO₂-THG-Emissionen aus der EU-Landwirtschaft stammen aus drei Hauptquellen, die alle das Ergebnis natürlicher Prozesse sind. Die erste der drei Quellen ist die enterische Fermentation, ein Teil des Verdauungsprozesses bei Wiederkäuern wie Rindern, Schafen oder Ziegen. Während dieses Prozesses entsteht das Treibhausgas Methan, insbesondere durch schlecht verdauliche Futtermittel (vgl. Gerber et al. 2013: 20). Methan aus enterischer Fermentation macht rund 45% der landwirtschaftlichen THG-Emissionen der EU aus und ist damit deren größte direkte Quelle (vgl. Eurostat 2018).

Die zweitgrößte direkte Quelle sind die bewirtschafteten Böden, die für rund 38% der THG-Emissionen der EU-Landwirtschaft verantwortlich zeichnen (vgl. Eurostat 2018). Der bewirtschaftete, d.h. gedüngte Boden emittiert aufgrund mikrobieller Nitrifikations- und Denitrifikationsprozesse sowie anderer Prozesse im Boden Lachgas. Diese Emissionen entstehen bei allen Düngersorten, egal ob synthetisch, mineralisch oder organisch, und folgen einem linearen Verhältnis zwischen der ausgebrachten Stickstoffmenge und der emittierten Lachgasmenge (vgl. Muller et al. 2016: 22).

Als drittgrößte direkte Quelle ist die Düngewirtschaft für rund 15% der landwirtschaftlichen Treibhausgasemissionen der EU verantwortlich (vgl. Eurostat 2018), namentlich wiederum für Methan und Lachgas. Beide entstehen bei der anaeroben Zersetzung von organischem Material (vgl. Gerber et al. 2013: 20).

Hinsichtlich dieser direkten Emissionsquellen kommt ein begrenztes Repertoire an möglichen Minderungsoptionen in Betracht, die alle eher aus technischen Anpassungen als aus strukturellen Veränderungen bestehen.

Zwei Minderungsoptionen werden dabei häufig als die Hauptwege für die Minderung im Nutztiersektor gehandelt. Die erste besteht darin, die Zusammensetzung des Futters für Wiederkäuer zu ändern: Kraftfutter oder hochwertigere Raufuttermittel führen beide zu weniger Methanemissionen als die Mischung, die derzeit von den meisten Landwirten verabreicht wird (Muller et al. 2016: 28 f.). Studien aus dem Umfeld der EU (vgl. Frank et al. 2019: 3; Martineau et al. 2016: 140-146) oder der UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) (vgl. Gerber et al. 2013: 48) empfehlen dabei jedoch vor allem Futtermittelzusatzstoffe, da diese wesentlich günstiger sind. Als zweite Minderungsoption diskutieren diese Quellen, die Produktivität der Tiere zu erhöhen. Das Problem mit beiden Optionen ist, dass sie entweder einen geringen Minderungseffekt haben sollen (vgl. Hart et al. 2017; Martineau et al. 2016: 140-146), andere negative Auswirkungen auf die Umwelt haben oder möglicherweise unsicher für die Tiere sind. Darüber hinaus ist denkbar, dass die Emissionen aus Gülle ansteigen könnten, wenn die Emissionen aus enterischer Fermentation gesenkt werden (vgl. Müller et al. 2016: 29, 68).

In Bezug auf die Bodenbewirtschaftung setzen die EU-Mitgliedstaaten und die von der EU beauftragte Forschung auf zwei Optionen: verstärkte Kohlenstoffbindung im Boden und Einsatz von Nitrifikationshemmern (NIs). Als prominenteste Option wird die Kohlenstoffbindung weithin als entscheidend für die Minderung im Agrarsektor angesehen (vgl. Hart et al. 2017; Gerber et al. 2013: 89). Dies spiegelt sich auch in der Initiative "4 pro 1000" wider, die vom französischen Minister für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft Stéphane Le Foll während der UN-Klimakonferenz in Paris (COP21) ins Leben gerufen wurde und von einer Reihe von EU-Ländern unterstützt wird. Kohlenstoffbindung ist der Prozess, durch den Kohlenstoff im Boden gebunden wird. Kritik an der dominanten Rolle des Konzepts in den Plänen der EU zielt darauf ab, dass die THG-Emissionen durch die Kohlenstoffbindung nicht wirklich gemindert, sondern vielmehr umgelenkt werden. Die Wirkung des Prozesses ist zudem nicht zwangsläufig dauerhaft, da die im Boden gebundenen Treibhausgase bei bestimmten Landnutzungsänderungen wieder emittiert werden können. Zudem ist sie begrenzt, da die Bindungsraten abflachen, sobald eine Sättigung erreicht ist (vgl. Muller et al. 2016: 30).

NIs, die zweite beliebte Maßnahme im Bereich der Bodenbewirtschaftung, verlangsamen die Nitrifikationsrate in Böden und begrenzen damit die Menge des freigesetzten Lachgases. Verschiedene Studien kommen zu sehr unterschiedlich hohen Werten, was das Potenzial dieser Maßnahme angeht (Martineau et al. 2016: 156). In einer Empfehlung für die EK rechnen Hugh Martineau et al. (2016) daher mit einem Durchschnittswert: einer Reduktion der Lachgasemissionen von 39%. Dies ist im Vergleich zu anderen Minderungsmaßnahmen recht hoch. Auf dieser Basis empfehlen die Autor*innen der EU, Landwirt*innen bei der Anwendung von NIs im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) zu unterstützen. Sie erwähnen keine potenziellen Risiken (Martineau et al. 2016: 155-161). Es ist jedoch noch nicht bewiesen, dass NIs, die Agrochemikalien sind, keine negativen Auswirkungen auf Ziel- und Nicht-Zielorganismen haben. Bevor die EU einen Ansatz verfolgt, der sich stark auf NIs stützt, sollte es daher Langzeitstudien geben, die belegen, dass NIs nicht nur einen hohen Abmilderungseffekt haben, sondern auch umweltverträglich sind (vgl. Muller et al. 2016: 28).

Nur für eine der drei direkten Quellen stehen Minderungsoptionen zur Verfügung, die Schätzungen zufolge hohe Auswirkungen haben und zudem umweltverträglich sind: die Düngewirtschaft. Die Diskussion in der Literatur konzentriert sich dabei auf Veränderungen bei der Lagerung und Handhabung von Dung, z.B. die Veränderung der anaeroben Bedingungen, sodass weniger Methan entsteht. Mögliche Maßnahmen wären die Optimierung von Dunghaufen, die Trennung von Feststoffen und Gülle sowie die Lagerung von Dung in geschlossenen Tanks. Es wird geschätzt, dass sich dadurch die Emissionen um ein Drittel bis drei Viertel senken lassen – ohne negative Nebenwirkungen auf die Umwelt (vgl. Muller et al. 2016: 68).

Der ‘Weiter-so-Ansatz’, der z.B. in der GAP verankert ist, befasst sich nach wie vor hauptsächlich mit Produktivität und Effizienz. Selbst in einem Szenario mit mittleren Minderungsambitionen im Agrarsektor befürchtet die EK "erhebliche" (EK 2016b: 70; Übers. JE) Auswirkungen auf das Produktionsniveau und schreibt dem Sektor daher ein geringeres Minderungspotenzial zu als anderen (EK 2016b: 70). Dies beschränkt landwirtschaftliche Minderungsmaßnahmen auf technische Eingriffe wie die Änderung der Futterzusammensetzung, die Verbesserung der Herden-Effizienz, die Anwendung von Nitrifikationshemmern oder die Änderung der Bedingungen für die Lagerung und Handhabung von Dung – Maßnahmen, von denen viele nur geringe Auswirkungen haben oder möglicherweise unsicher sind. Wenn man bedenkt, dass die Düngewirtschaft nur für 15 % der direkten landwirtschaftlichen Emissionen in der EU verantwortlich zeichnet, ist es höchst problematisch, dass dies der einzige Bereich ist, in dem sichere und effiziente Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels ergriffen werden. Ebenso problematisch ist der Fokus auf die Strategie der Kohlenstoffbindung, da dies nur eine vorübergehende Strategie ist, um bereits entstandene Emissionen zeitweise im Boden zu binden. Neue Emissionen werden auf diese Weise jedoch nicht verhindert.

Es überrascht nicht, dass der Umfang der bisher im EU-Landwirtschaftssektor erzielten Emissionsminderungen in hohem Maße unzureichend ist. In einem Szenario ohne weitere politische Maßnahmen wird die EU ihre landwirtschaftlichen Emissionen bis 2030 voraussichtlich um nicht mehr als 2,4% im Vergleich zu 2005 reduzieren. Dabei müssten die Emissionen um 28% sinken, um das Zwischenziel für 2030 zu erreichen (vgl. Muller et al. 2016: 51).

Darüber hinaus berücksichtigt die derzeitige GAP die Nachhaltigkeitsziele SDG 3 (gute Gesundheit und Wohlbefinden), SDG 6 (sauberes Wasser), SDG 8 (grünes Wachstum), SDG 10 (Verringerung der Ungleichheiten) und SDG 12 (nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion) nur unzureichend. Sie erweist sich damit als "unfähig" (Pe'er et al. 2017: 12; Übers. JE), SDG 13 (Klimaschutz) zu erreichen (vgl. Pe'er et al. 2017: 12).

4 Ganzheitlicher Ansatz

Vor dem Hintergrund der Unzulänglichkeiten der gegenwärtigen EU-Agrarpolitik fordert eine steigende Zahl von Akteur*innen, sich vom bisherigen Weg abzuwenden. Dies spiegelt sich z.B. in der jährlichen Demonstration "Wir haben es satt" in Berlin wider, die vom deutschen Aktionsbündnis "Meine Landwirtschaft" organisiert wird. Im Jahr 2019 beteiligten sich nicht nur mehrere zehntausend Menschen an der Demonstration, sondern auch rund 170 Bauern mit ihren Traktoren –"so viele […] wie noch nie" (Leister 2019). Das Bündnis fordert eine grundlegende Wende in der Landwirtschaft: weg von EU-Subventionen für die Agrarwirtschaft, hin zu bäuerlicher Landwirtschaft und "echtem Klimaschutz" (Meine Landwirtschaft 2019). Dies steht in direktem Zusammenhang mit Forderungen nach einer umfassenderen Perspektive auf das Ernährungssystem – einem "ganzheitlichen Ansatz", wie er in diesem Artikel genannt wird – sowohl von zivilgesellschaftlichen Akteur*innen (vgl. Pe'er et al. 2017) als auch von Forschungseinrichtungen wie dem Wissenschaftlichen Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (vgl. WBAE 2018: IX). Sie alle rücken Quellen von THG-Emissionen ins Blickfeld, die beim ‘Weiter-so-Ansatz’ übersehen werden.

Mit der Landwirtschaft zusammenhängende Emissionen entstehen entlang der gesamten Lebensmittelkette, nicht nur auf dem Bauernhof. Sie sind weitaus höher als die Emissionen, die in der Agrarpolitik der EU derzeit berücksichtigt werden. Solche indirekten THG-Emissionen stammen aus der energieintensiven Produktion von synthetischen Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, aus Kohlenstoffverlusten im Boden durch Landnutzung und Landnutzungsänderungen, aus der Lebensmittelverarbeitung, dem Einzelhandel, der Verschwendung von Lebensmitteln sowie aus Landnutzungsänderungen im Ausland, die durch importierte Lebens- und Futtermittel verursacht werden (vgl. Muller et al. 2016: 26). In der folgenden Analyse werde ich mich auf die beiden letztgenannten Aspekte konzentrieren. Denn Lebensmittelverschwendung und Landnutzungsänderungen im Ausland sind die bei weitem größten Quellen von indirekten THG-Emissionen im Zusammenhang mit der Landwirtschaft, zumindest soweit dies anhand der begrenzten verfügbaren Daten beurteilt werden kann. Ich will damit nicht sagen, dass ein ganzheitlicher Ansatz die anderen Faktoren vernachlässigen sollte. Vielmehr soll die Analyse der beiden größten indirekten Quellen die eklatanten Unzulänglichkeiten der ‘Weiter-so-Perspektive’ und damit auch das enorme Potenzial aufzeigen, das in einem ganzheitlichen Ansatz steckt, insbesondere wenn er auf alle indirekten Quellen angewandt wird.

Die bei weitem größte Quelle indirekter Emissionen aus der Landwirtschaft ist die Lebensmittelverschwendung. Diese kann als "Abnahme der Menge oder Qualität von Lebensmitteln entlang der Lebensmittelversorgungskette" (FAO 2019: xii; Übers. JE) verstanden werden und tritt auf der Ebene des Einzelhandels und des Konsums auf: In der EU werden jährlich rund 240 Millionen Tonnen Lebensmittel verschwendet (vgl. Muller et al. 2016: 27), ein beträchtlicher Prozentsatz aller in der EU produzierten Lebensmittel. Dies verursacht THG-Emissionen von rund 500 Mt CO₂-Äq pro Jahr – etwa die gleiche Menge wie die gesamten direkten Nicht-CO₂-Emissionen, die die EU-Landwirtschaft verursacht. Bislang werden diese Emissionen, die entlang der Lebensmittelkette entstehen, im jeweiligen Sektor ausgewiesen: So werden z.B. Emissionen im Transportsektor verbucht, die durch den Transport von Lebensmitteln verursacht werden. Ebenso werden Emissionen, die bei der Endverarbeitung von Lebensmittelabfällen entstehen, als Emissionen aus dem Abfallsektor gewertet und so weiter (vgl. Muller et al. 2016: 69). Die Verschwendung von Lebensmitteln steht jedoch in direktem Zusammenhang mit der Funktionsweise des Ernährungssystems – beeinflusst z.B. durch die ästhetischen Ansprüche an Lebensmittel oder die langen Lieferketten (EP 2017: 75., 79., 80.). Es wäre daher sinnvoll, diese Emissionen in eine Gesamtrechnung der landwirtschaftlichen Emissionen einzubeziehen.

Die zweitgrößte indirekte Quelle landwirtschaftlicher Emissionen ist die Landnutzung und Landnutzungsänderung, die insbesondere durch importierte Futtermittel verursacht wird. Diese so genannte "verkörperte Entwaldung" (Muller et al. 2016: 26; Übers. JE) verursacht die Umwandlung von rund einer halben Million Hektar Land pro Jahr, was zu 160 bis 230 Mt CO2-Äq pro Jahr führt – so viel wie 35 bis 50% der direkten landwirtschaftlichen Emissionen der EU. Der größte Teil davon entsteht durch die Rodung von Wäldern für Sojabohnen oder andere Futterpflanzen und die Umwandlung von Grasland in Weideland (Cuypers et al. 2013; Muller et al. 2016: 26). Mit anderen Worten: Diese Emissionen werden indirekt durch den Fleischkonsum in der EU verursacht, der bei rund 68 kg pro Kopf und Jahr liegt (vgl. EK 2017: 47). Sie sind also ebenso mit dem europäischen Ernährungssystem verbunden wie die Emissionen aus der Verschwendung von Nahrungsmitteln und sollten als Teil der landwirtschaftlichen Emissionen in der EU ausgewiesen werden. Das Ausmaß der Emissionen, die durch diese Landnutzungsänderungen verursacht werden, erhöht die Relevanz des Fleischkonsums für den landwirtschaftlichen Klimaschutz in der EU drastisch. Dies spiegelt sich in der Tatsache wider, dass es bereits eine Reihe von Studien gibt, in denen vorgeschlagen wird, dass die EU ihre Klimaziele ohne eine rigorose Reduzierung des Fleischkonsums nicht erreichen kann (vgl. Bryngelsson et al. 2016).

In Anbetracht des Umfangs der indirekten Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft ist es nicht nur vernünftig, sondern auch notwendig, die Quellen dieser Emissionen im Rahmen der Politik zur Emissionsminderung in der Landwirtschaft anzugehen.

Die möglichen Maßnahmen gegen Lebensmittelverschwendung können entsprechend ihres THG-Einsparpotenzials hierarchisch angeordnet werden (vgl. Moult et al. 2018). Nach der vollständigen Vermeidung des Entstehens von Lebensmittelüberschüssen ist die beste Option für den Umgang mit essbaren Lebensmittelüberschüssen, wenn diese an Lebensmittelbanken für den menschlichen Verzehr gespendet werden. Jessica A. Moult et al. (2018) empfehlen daher, alle Lebensmittel die für den menschlichen Verzehr geeignet sind, als solche zu behandeln. Wenn eine Vermeidung der Abfälle nicht möglich ist, müssen sie entsorgt werden. Die beste Option für eine solche Entsorgung ist die anaerobe Vergärung, gefolgt von der Umwandlung in Tierfutter, der Verbrennung mit Energierückgewinnung oder der aeroben Kompostierung. Deponien jeglicher Art haben im Vergleich zu den anderen Optionen den schlechtesten THG-Fußabdruck (vgl. Moult et al. 2018).

Politische Maßnahmen sollten daher in erster Linie auf die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung abzielen. Wie Reynolds et al. (2019) jedoch betonen, wird die Wirksamkeit entsprechender Maßnahmen stark unterbewertet. Die Autoren bezeichnen es als "besorgniserregend" (Reynolds et al. 2019; Übers. JE), dass Optionen wie Kochkurse, Kühlschrankkameras oder Food-Sharing-Apps empfohlen werden, für deren Erfolg es kaum quantifizierbare Belege gibt. Sie identifizieren jedoch drei Ansätze, deren Wirksamkeit durch belastbare Daten belegt wird: Änderungen der Größe oder Art der Teller in der Gastronomie haben einen Reduktionseffekt von bis zu 57%; Ernährungsrichtlinien in Schulen erzielten eine Reduktion der Gemüseabfälle von bis zu 28% und Informationskampagnen führten zu einer Reduktion der gesamten Lebensmittelabfälle von bis zu 28% (vgl. Reynolds et al. 2019).

Für die sogenannte Vermeidung zweiten Grades stellen Irmelin Gram-Hanssen et al. (2016) in einer Studie für den Nordischen Ministerrat fest, dass Akteur*innen, die an Lebensmittelspenden für den menschlichen Verzehr beteiligt sind, erhebliche Wissensdefizite hinsichtlich ihrer rechtlichen Verpflichtungen haben: Fast ein Drittel der Akteur*innen im Bereich von Lebensmittelservice und -umverteilung fühlt sich unsicher, was die Vorschriften zur Lebensmittelsicherheit in ihrem Tätigkeitsbereich angeht. Insbesondere für potenzielle Lebensmittelspender*innen ist diese Unsicherheit ein großes Hindernis. Die Autor*innen empfehlen daher den Behörden, mit den Lebensmittelumverteiler*innen und -spender*innen zusammenzuarbeiten, um Richtlinien für die Lebensmittelsicherheit zu entwickeln und so diese Wissenslücke zu schließen (vgl. Gram-Hanssen et al. 2016: 11, 35).

Gram-Hanssen et al. (2016: 9) betonen auch, dass der Sektor der Nahrungsmittelumverteilung von Freiwilligensystemen mit fragiler finanzieller Infrastruktur dominiert wird. Fiskalische Instrumente wie Steuervergünstigungen für Lebensmittelspender*innen und -umverteiler*innen können dazu beitragen, nachhaltigere Geschäftsmodelle zu entwickeln – eine Empfehlung, die durch eine vergleichende Studie über die Gesetzgebung der EU-Mitgliedstaaten zu Lebensmittelabfällen untermauert wird (vgl. O'Connor et al. 2014: 62). Der Vorschlag steht auch im Einklang mit der Position von Simone Busetti (2019). Sie ist der Ansicht, dass eine Politik, die auf die Reduktion von Lebensmittelverschwendung (zweiten Grades) abzielt, nicht nur Spender*innen, sondern auch Lebensmittelrettungsorganisationen unterstützen sollte.

Mehrere dieser Erkenntnisse finden sich in einer Entschließung des Europäischen Parlaments (EP) zur Verbesserung der Ressourceneffizienz wieder. Das EP (2017) fordert von der EK, Spenden für den menschlichen Verzehr zu priorisieren, sich für Bewusstseinsbildung einzusetzen, Gesetze zu identifizieren, die die Umverteilung von Lebensmittelabfällen behindern, die finanzielle Unterstützung von Lebensmittelbanken zu institutionalisieren und die Steuern auf Lebensmittelspenden zu senken – Forderungen, die sich direkt mit den Vorschlägen der oben aufgeführten Forschungsarbeiten verbinden lassen. Zu den weiteren Forderungen an die Kommission gehören, dass diese untersuchen solle, wie wirksam die Kennzeichnung mit dem ‚Mindesthaltbarkeitsdatum‘ beziehungsweise dem ‚Verbrauchsdatum‘ ist, und gegebenenfalls die Etiketten neugestalten soll, um das Verständnis der Verbraucher*innen zu verbessern. Überdies solle die Kommission die Einrichtung eines wöchentlichen Restetages und eines EU-weiten Überwachungsprozesses für die Lebensmittelabfälle in den Mitgliedstaaten fördern. Allgemein fordert das EP eine koordinierte politische Reaktion aller EU-Mitgliedstaaten. Gleichzeitig heißt es jedoch in der Entschließung, "dass das Europäische Parlament die Kommission wiederholt aufgefordert hat, Maßnahmen gegen Lebensmittelabfälle zu ergreifen" (EP 2017), allerdings mit sehr begrenztem Erfolg.

Die Forschung über den Zusammenhang zwischen Ernährungsentscheidungen, dem Emissionsminderungspotenzial des Agrarsektors und möglichen politischen Optionen ist eher spärlich. Einer der umfassendsten Ansätze zur Nutzung des Potenzials von Ernährungsumstellungen stammt von Helen Harwatt (2019). Ausgehend von der These, dass "fehlende Maßnahmen im Viehzuchtsektor substanzielle THG-Reduktionen von anderen Sektoren erfordern würden, die weit über das hinausgehen, was geplant oder realistisch ist" (Harwatt 2019; Übers. JE), schlägt die Autorin eine dreistufige Strategie für politische Entscheidungsträger*innen vor, um die Ernährung von tierischen auf pflanzliche Proteine umzustellen. Erstens fordert Harwatt (2019), Gipfelwerte für die Nutztierhaltung anzukündigen und sich zu verpflichten, den Nutztierbestand ab sofort zu reduzieren. In einem zweiten Schritt würde ein "Zuerst-das-Schlimmste"-Ansatz angewandt, bei dem die Nahrungsmittel mit den höchsten THG-Emissionen zuerst ersetzt werden, gefolgt von der nächstgrößten Emissionsquelle. Drittens empfiehlt sie die "Beste-verfügbare-Nahrung"-Strategie, ein Konzept, das dem Verschmutzungsbekämpfungsansatz "Beste-verfügbare-Technologie" entlehnt ist. Demnachsollten die Ersatzoptionen anhand einer Reihe von Umwelt- und Ernährungskriterien bewertet und die mit den besten Werten ausgewählt werden. Diesem Ansatz folgend sind Bohnen ein guter Ersatz für Rindfleisch, da sie die gleiche Menge an Protein, mehr Eisen und Kalzium, kein Cholesterin und ein ähnliches Profil an Aminosäuren enthalten. Gleichzeitig produzieren sie 46 Mal weniger THG-Emissionen. Ein Vorteil des vorgeschlagenen Drei-Stufen-Plans besteht darin, dass er nicht nur von politischen Entscheidungsträgern auf höchster Ebene umgesetzt werden kann, sondern auch von subnationalen staatlichen Akteuren sowie Lebensmittelproduzent*innen und Einzelhändler*innen hinsichtlich ihrer Produktions- und Kaufentscheidungen übernommen werden kann. Auf politischer Ebene fordert Harwatt (2019) eine Neustrukturierung der Subventionen im Nahrungsmittelsektor, um Verschiebungen gemäß den beiden genannten Prinzipien zu gewährleisten: Ausbildung für Nahrungsmittelproduzent*innen, finanzielle Anreize für Nahrungsmittelhersteller*innen, um die Produktion von Fleischersatzprodukten attraktiver zu machen und Ernährungserziehung als Teil der Lehrpläne von Schulen und Universitäten (vgl. Harwatt 2019: 535-538).

In einem kürzlich erschienenen Sonderbericht über den Zusammenhang zwischen Klimawandel, Landnutzung und dem Ernährungssystem hat überdies auch der IPCC (2019) das Thema der Ernährungsumstellung aufgegriffen und schlägt den Behörden vor, Umweltkosten in Lebensmittelkosten einzupreisen (vgl. IPCC 2019: 32). Eine Idee, wie dies in der Praxis aussehen könnte, stammt von Wisdom Dogbe und José M. Gil (2018), die vorschlagen, Steuern auf der Ebene des Konsums und nicht auf jener der Produktion anzusetzen: Beispielsweise würde nicht die Nutztierhaltung als solche besteuert, sondern das daraus entstandene Endprodukt. Dieser Vorschlag hat den Vorteil, dass er die Wettbewerbsfähigkeit einheimischer Produkte gegenüber Importprodukten nicht beeinträchtigt und damit den Befürchtungen entgegenwirkt, Konsument*innen könnten statt einheimischer klimaschädlicher Produkte auf gleichschädliche Produkte aus dem Ausland zurückgreifen. Die Forscher*innen weisen auch darauf hin, dass das Bestreben, durch Besteuerung ein anderes Essverhalten zu erreichen, nicht neu ist und von den europäischen Ländern unter Berufung auf gesundheitliche Gründe sogar schon mehrfach mit beachtlichem Erfolg praktiziert worden ist (vgl. Dogbe/Gil 2018: 235).

5 Fazit

Wenn die EU ihre eigenen Klimaziele erreichen will, muss sie ihre Anstrengungen in allen Sektoren einschließlich der Landwirtschaft verstärken. Doch während die offizielle Linie der EU lautet, dass sie den Klimaschutz im Agrarsektor sehr ernst nimmt, bleiben die tatsächlich ergriffenen oder geplanten Maßnahmen weit hinter dem zurück, was notwendig ist. Dies ist zu einem großen Teil auf den derzeitigen Ansatz zur Erhebung von Klimaeffekten des Ernährungssystems zurückzuführen: Nicht-CO₂-Emissionen, die direkt von landwirtschaftlichen Betrieben stammen, werden getrennt von jenen CO₂- und Nicht-CO₂-Emissionen berichtet, die mit vor- und nachgelagerten Prozessen verbunden sind. Nur die ersteren werden als landwirtschaftliche Emissionen ausgewiesen, während der Rest in den Büchern verschwindet, weil sie mit Emissionen aus anderen Sektoren wie Verkehr oder Abfall verwechselt werden.

Dieser ‘Weiter-so-Ansatz’ verschließt die Augen vor enormen Mengen von THG-Emissionen, die mit dem Ernährungssystem verbunden sind, und konzentriert sich nur auf Emissionen aus natürlichen Prozessen. Damit beschränkt er Minderungsmaßnahmen in Breite und Umfang auf kleinere technische Eingriffe auf der Angebotsseite, einschließlich verändertem Tierfutter, erhöhter Nutztierproduktivität und der Anwendung von Agrochemikalien. Er stützt sich darauf, die Ambitionen in Bezug auf den Agrarsektor zu senken und gleichzeitig die vereinbarten geringfügigen Emissionsreduktionen zu einem großen Teil durch nicht dauerhafte, erschöpfbare Kohlenstoffbindung statt durch Eindämmung zu erreichen. Dieser Ansatz ist mit der für 2050 angestrebten Klimaneutralität nicht vereinbar und vernachlässigt andere Ziele auf der globalen Agenda wie SDG 3, 10 und 12.

Die in diesem Artikel geäußerte Forderung nach einem Perspektivwechsel hin zu einem ganzheitlichen Ansatz hat daher nicht nur theoretische Implikationen. Eine solche Änderung würde es den politischen Entscheidungsträger*innen ermöglichen, eine große Menge an THG-Emissionen im Zusammenhang mit dem Ernährungssystem zu identifizieren, die ihren Ursprung weit entfernt von den europäischen Landwirtschaftsbetrieben haben. Hier ist insbesondere die Lebensmittelverschwendung durch private Verbraucher*innen und die mit Tierfutter verbundene Landnutzung und Landnutzungsänderung zu nennen. In einem ersten Schritt ist ein solcher Ansatznotwendig, um zu einem umfassenden Verständnis des Problems zu gelangen In einem zweiten Schritt können Lösungsansätze entwickelt und umgesetzt werden. Auch wenn die Forschung auf diesem Gebiet noch unvollständig ist, ist doch offensichtlich, dass ein ganzheitlicher Ansatz ein beträchtliches Repertoire an vielversprechenden politischen Maßnahmen mit sich bringt. Um nur einige zu nennen: Lebensmittelverschwendung könnte verringert werden, indem über den Nährwert und THG-Fußabdruck von Lebensmitteln informiert wird oder indem Umverteilungsakteur*innen finanziell unterstützt und rechtlich beraten werden. Dem Fleischkonsum kann entgegengewirkt werden, indem zunächst der politische Wille in Form einer Ankündigung des "Spitzenbestands" an Tieren gezeigt wird, gefolgt von Steuern auf den Verzehr von Wiederkäuerfleisch und Milchprodukten nach einem "Das-Schlimmste-zuerst"-Ansatz und der Förderung von Alternativen nach einer "Beste-verfügbare-Nahrung"-Strategie. Darüber hinaus besteht erheblicher Bedarf, zu untersuchen, welche Maßnahmen und Rechtsvorschriften tatsächlich nützlich sind und welche hinderlich, und um entsprechende politische Anpassungen vorzunehmen.

Ein solcher Wechsel von der ‘Weiter-so-Perspektive’ zu einer ganzheitlichen Perspektive hat nicht nur Potenzial für mehr Klimaschutz in der EU- Landwirtschaft, sondern auch für die Beseitigung von Armut und Hunger, die Förderung von Gesundheit und Wohlergehen, die Sicherstellung einer nachhaltigen Wasserver- und Abwasserentsorgung sowie den Schutz und die Wiederherstellung der terrestrischen Ökosysteme (vgl. IPCC 2019: 21) – SDG 1, 2, 3, 6, 13 und 15 – und steht gleichzeitig im Einklang mit SDG 12, nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion.

Wenn es um Klimaschutz, Umweltschutz und die Förderung weltweiter Gerechtigkeit geht, wird jede heute verpasste Chance die Bemühungen in Zukunft viel schwieriger und teurer machen. Es ist notwendig, dass die EU ihren Ansatz zur Eindämmung des Klimawandels in der Landwirtschaft jetzt überdenkt. Oder, um es mit den Worten von Francesco Rocca (2019: 1; Übers. JE), Präsident der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften, auszudrücken: "Wir alle wissen, dass die Kosten des Nichtstuns viel, viel zu hoch sind. Deshalb ist die Zeit zum Handeln jetzt".

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