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Verfasst von Clara Menke, Lydia Kitz, Helen Engelhardt
Letzte Aktualisierung: 05.06.2023
Die Auseinandersetzung mit dem Thema Boden ist nicht nur relevant, weil er Grundlage des Lebens ist, sondern auch eine knappe Ressource. Getreu dem Motto „Buy land, they're not making it anymore“, das Mark Twain zugeschrieben wird, gibt es große Konkurrenz unter verschiedenen Wirtschaftszweigen. Damit wird Land zu einer sicheren – und deswegen gefragten Kapitalanlage für Investor*innen.
Doch zunächst ist ein Blick auf die Landnutzung insgesamt interessant, denn Boden wird nicht nur für landwirtschaftliche Zwecke benötigt. Die Siedlungs- und Verkehrsfläche in Deutschland hat sich in den letzten 60 Jahren mehr als verdoppelt. Im vierjährigen Mittel der Jahre 2018 bis 2021 wurde durchschnittlich eine Fläche von rund 55 Hektar täglich – was etwa der Größe von 77 Fußballfeldern entspricht – als Siedlungs- und Verkehrsfläche neu ausgewiesen (vgl. Statistisches Bundesamt, 2023: 2). Auch wenn in Deutschland ca. die Hälfte der Landesfläche – das sind 16,6 Millionen Hektar – landwirtschaftlich genutzt wird (vgl. BMEL, 2022: 5), ist ein Rückgang der Agrarfläche zwischen 1993 und 2017 um 1,3 Millionen Hektar zu verzeichnen (vgl. BMEL, 2021a). Durch die Umwidmung landwirtschaftlich genutzter Flächen in Bauland, für den Straßenbau oder für Bahnlinien sowie weitere Infrastrukturprojekte wie Kläranlagen und Flugplätze sind landwirtschaftliche Nutzflächen für immer verloren gegangen. Damit verbunden werden negative Umweltfolgen, wie u. a. Verlust an Biodiversität und Störungen des Wasserhaushalts durch Versiegelung viel wahrscheinlicher (vgl. Umweltbundesamt, 2012).
Sowohl in der Politik als auch in der Gesellschaft ist das Thema “nachhaltige Flächennutzung” längst angekommen. In der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie ist festgehalten, dass bis 2030[1] die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungen und Verkehr auf unter 30 Hektar pro Tag verringert werden soll. Zum Vergleich: von 1993 bis 2003 lag der durchschnittliche Flächenverbrauch bei 120 Hektar pro Tag (vgl. Umweltbundesamt, 2012). Zahlreiche Organisationen, wie der Rat für Nachhaltige Entwicklung (RNE), Rat der Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) sowie Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU) fordern, die Inanspruchnahme neuer Flächen bis spätestens 2050 auf null zu reduzieren. Die Kommission Bodenschutz beim Umweltbundesamt gab bereits im Jahr 2009 zahlreiche Empfehlungen, wie das 30-ha-Ziel zu erreichen sei (vgl. Wiggering et al., 2009).
Innerhalb der letzten Jahre hat die finanzielle Bedeutung von Boden in den meisten EU-Mitgliedsländern stark zugenommen (vgl. Cook, 2020: 27). Da in einem Beschluss der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Bodenmarktpolitik (BLAG) und dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) die „Einführung einer statistischen Erhebung der Eigentumsverhältnisse in der Land- und Forstwirtschaft unter Nutzen-Kosten-Aspekten“ (vgl. BLAG, 2015: 50) abgelehnt wurde, gibt es keine genauen Angaben über die Eigentumsverhältnisse. Allerdings ist laut einer Studie des Thünen Institut aus dem Jahr 2021, die vom BMEL beauftragt und auf bundesweiten Stichproben beruht, herausgekommen, dass mittlerweile rund die Hälfte der Agrarfläche Deutschlands Nichtlandwirt*innen gehört (vgl. Tietz et al., 2021: iii). Im Durchschnitt der Stichprobe liegt das meiste Landeigentum bei natürlichen Personen (ca. 80 %) und 10 % bei privaten Unternehmen. Die restlichen Flächen sind im Besitz von Körperschaften und sonstigen öffentlichen Träger*innen (z. B. Kirche, Gemeinde, Land und Verbände etc.) (vgl. ebd.: 25, 34-35).
In Deutschland regeln das „Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstrukturen und zur Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe“ sowie das Reichssiedlungsgesetz (RSG) den Verkauf landwirtschaftlicher Flächen. Gemäß § 2 Grundstückverkehrsgesetz (GrdstVG) bedarf dieser grundsätzlich einer Genehmigung. Unter bestimmten Bedingungen kann ein Verkauf untersagt werden, dabei ist die „ungesunde Verteilung von Grund und Boden“ der wichtigste Versagungsgrund (vgl. Forstner et al., 2011: 20). Dies ist der Fall, wenn ein landwirtschaftlich genutztes Grundstück an eine*n Nichtlandwirt*in veräußert wird, obwohl ein*e Landwirt*in die Fläche zur Aufstockung des eigenen Betriebs dringend benötigt und persönlich bereit sowie in der Lage ist, das Land zu den Bedingungen des Kaufvertrags zu erwerben (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 1 GrdstVG, BGH, Beschluss vom 26.04.2002 – BLw 2/02, m.w.N.).
Insgesamt wird die deutsche Gesetzgebung als „stumpfes Schwert“ (vgl. Forstner et al., 2011: 149) im Hinblick auf den Verkauf landwirtschaftlicher Flächen an Nicht-Landwirt*innen gesehen, da es deren Aktivitäten nicht konsequent einschränkt. Der Idee nach sollen Landwirt*innen über ein Vorkaufsrecht (zum üblichen Marktpreis) Vorrang beim Kauf von Flächen haben. In der Praxis gibt es jedoch Kritik, dass das Gesetz nicht nur dieses Ziel verfehlt, sondern auch nicht beim Erwerb landwirtschaftlicher Geschäftsanteile – sogenannter share-deals (Form des Unternehmenskaufs) – greift. Denn diese liegen außerhalb der grundstückverkehrsrechtlichen Genehmigungspflicht und können weder kontrolliert noch verhindert werden (vgl. Emmann et al., 2015: 4; BLAG, 2015: 41-42; Lehmann, 2021).
Eine andere Möglichkeit der Flächenvergabe ist die Pacht, die aufgrund der geringen Kapitalintensität häufiger genutzt wird (60% der Flächen (vgl. Hemmerling et al., 2022: 87 ff.)). Auch am Landpachtverkehrsgesetz gibt es Kritik, denn zur Einhaltung der Meldepflichten von Pachtverhältnissen und bei Pachtpreisen gibt es in der Rechtsprechung keine Preisobergrenze (vgl. BLAG, 2015: 72). Außerdem mangelt es an Kontrollen, was dazu führt, dass die derzeitige Pflicht, Landpachtverträge anzuzeigen, nicht immer beachtet wird. Das mag auch daran liegen, dass es – anders als im Grundstückverkehrsgesetz – bei Abschluss eines Landpachtvertrages keiner Genehmigung bedarf. Ein Landpachtvertrag ist von Anfang an auch ohne Anzeige wirksam, wobei es Beanstandungsgründe gibt (z. B. ein zu hoher Pachtzins) (vgl. ebd.).
Neben den bereits erwähnten mangelnden Daten über Eigentumsverhältnisse fehlen auch andere qualitativ hochwertige und belastbare Angaben über Anteilsübertragungen sowie zu Käufen von Einzelflächen durch Nichtlandwirt*innen. Andere Daten wiederum sind nicht aktuell oder unterschiedlich aufbereitet und bereitgestellt (vgl. BLAG, 2015: 43).
Deswegen gibt es Rufe nach einem neuen Bodenmarktrecht. Mit der Föderalismusreform (2006) ist die Gesetzgebungskompetenz für landwirtschaftlichen Grundstücksverkehr auf die Bundesländer übergegangen (vgl. Art. 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 18 GG). Zuvor lag diese Aufgabe beim Bund. Gemäß Art. 125a Abs. 1 GG gilt das Bundesrecht übergangsweise so lange fort, bis die Bundesländer es durch eigenes Landesrecht ersetzen. Aktuell ist Baden-Württemberg mit dem Agrarstrukturverbesserungsgesetz jedoch das einzige Bundesland, das ein derartiges Gesetz verabschiedet hat (vgl. BMEL, 2021c).
Die in Folge des hohen Wettbewerbs um Boden entstehenden hohen Kauf- und Pachtpreise müssen durch die aus der Landwirtschaft erzielbaren Erlöse gedeckt werden können. Das macht es für viele Landwirt*innen, vor allem für junge Menschen und Quereinsteiger*innen, schwierig, Land zu kaufen oder zu pachten (→ vgl. Kapitel: Finanzierung landwirtschaftlicher Flächen). Stark auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt vertreten sind allerdings Investor*innen. Begonnen hat diese Entwicklung mit der weltweiten Finanzkrise. Vor 2008/2009 betrug der jährliche Zuwachs der Agrarfläche, die von privaten oder institutionellen nichtlandwirtschaftlichen Investor*innen global erworben wurde, 1-1,5 Mio. Hektar. Im Jahr 2008/2009 stieg dieser Zuwachs auf 47 Mio. Hektar an (vgl. Emmann et al., 2015: 4). Auch wenn es in der Vergangenheit immer wieder Boomphasen gab, in denen mehr außerlandwirtschaftliches Kapital als vorher üblich in landwirtschaftliche Bodenmärkte geflossen ist (vgl. ebd), waren ebenfalls Phasen zu verzeichnen, in denen das Handelsvolumen im Bereich landwirtschaftlicher Bodenkäufe rückläufige Tendenzen hatte (vgl. Tietz & Forstner, 2014: 11 f.).
Mit Blick auf bestehende politische Rahmenbedingungen für die künftige Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen gibt es in Deutschland z. B. die Ackerbaustrategie 2035. Darin verankert ist neben bodenbezogenen Zielen wie der Stärkung von Bodenfruchtbarkeit und Bodenbiodiversität, der Verringerung von Erosion (Verlust an fruchtbarem Boden) oder der Reduzierung der Bodenversauerung auch die Verringerung landwirtschaftlicher Flächenverluste und eine breite Streuung des Bodeneigentums sowie ein wirksamer Vorrang von Landwirt*innen beim Flächenerwerb (vgl. BMEL, 2021b: 19-20). Zur Erreichung dieser Ziele werden in der Strategie eine Reihe von Maßnahmen aufgeführt. Unter anderem sollen landwirtschaftliche Flächenverluste durch quantifizierte Vorgaben zur Flächeninanspruchnahme, durch eine Verschärfung der Schutzvorschriften zum Erhalt landwirtschaftlicher Flächen und durch eine obligatorische verfahrensmäßige Integration des Schutzes von Agrarflächen reduziert werden. Auch soll das Bodenrecht zur breiten Streuung des Bodeneigentums und des Vorrangs von Landwirt*innen beim Flächenerwerb novelliert sowie der Bodenerwerb durch außerlandwirtschaftliche Investor*innen minimiert werden (vgl. ebd: 20).
Vorschriften und Mindeststandards zum Umweltschutz, an die sich Landwirt*innen in Deutschland halten müssen, sind im bestehenden Ordnungsrecht verankert. Es existieren eine Vielzahl von nationalen Gesetzen und Verordnungen mit denen Deutschland meist Vorgaben der europäischen Agrar-Umweltpolitik (EU-Richtlinien) umsetzt, z. B. im Düngerecht, bei der Luftreinhaltung, im Pflanzenschutz sowie im Naturschutz- und Wasserrecht. Das Bodenschutzrecht, welches über „Gute fachliche Praxis der Landwirtschaft“[2] landwirtschaftliche Maßnahmen zum Bodenschutz definiert, basiert gegenwärtig ausschließlich auf nationalen Vorgaben. Eine EU-weite Bodenrahmenrichtlinie fehlt im Bodenrecht. Daran gibt es Kritik. Obwohl das Ordnungsrecht umfangreiche Vorschriften für die Landwirtschaft enthält, gibt es angesichts der vielfältigen Umweltbelastungen nach wie vor großen Nachbesserungsbedarf. So haben viele Vorgaben eher Empfehlungscharakter, Vorortkontrollen durch zuständige Kontrollinstanzen (zum Beispiel Landwirtschaftskammern) werden nur sporadisch durchgeführt und Verstöße selten aufgedeckt und geahndet (vgl. Stoll, 2013b). Diese Vollzugsdefizite sind bekannt und werden kritisiert.
In den EU-Mitgliedsstaaten gelten die Regeln der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), die regelmäßig auch mit Blick auf die Verteilung der damit verknüpften Agrarsubventionen neu vereinbart werden (für sog. Förderperioden). In der Anfang 2023 gestarteten Förderperiode geht es stärker um Umwelt-, Klima- und Artenschutz sowie die Stärkung des ländlichen Raums als in den zuvor gültigen Rahmenbedingungen, bei denen die Ernährungssicherung stärker im Fokus stand. Auch wurden einzelne Regeln verändert. So gibt es neun Maßnahmen zum „Gute[n] landwirtschaftliche[n] und ökologische[n] Zustand“ (GLÖZ). Zusammen mit den Basisprämien bilden sie die Konditionalität, also die Bedingungen, die Landwirt*innen erfüllen müssen, um Direktzahlungen und andere finanzielle Unterstützungen im Rahmen der GAP zu erhalten. Ebenfalls neu sind die Eco-Schemes bzw. Öko-Regelungen. Dies sind freiwillig erbrachte Umweltleistungen, die gesondert gefördert werden, sofern sie über die Basisanforderungen hinausgehen. Insofern gibt es keine Pflicht zur Teilnahme (wie bisher beim Greening), viel mehr ist dies ein Katalog von Maßnahmen, aus denen die Landwirt*innen einzelne Maßnahmen wählen können. Um eine Förderung zu bekommen, muss jährlich ein neuer Antrag gestellt werden (vgl. Michalczyk, 2023). Insgesamt wird mehr Geld aus der ersten Säule (Direktzahlungen und Marktmaßnahmen) in die zweite Säule umverteilt (Entwicklung des ländlichen Raums). Trotz Forderungen verschiedener Verbände gibt es zwar keine Kappung/Degression der Auszahlungssumme, kleinere und mittlere Betriebe erhalten jedoch eine zusätzliche Zahlung für die ersten 60 Hektar (vgl. (GAP-Strategieplan Bericht 2021, GAP-Strategieplan für die Bundesrepublik Deutschland, 2023: 298). Auch das Ziel von 20 % Ökolandbaufläche bis 2030 ist im deutschen GAP-Strategieplan verankert (zum Vergleich: 2015 wurden 6,5 % der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche nach dem ökologischen Landbau bewirtschaftet (vgl. BMEL, 2019: 23); 2021 waren es 9,7 % (vgl. Die Bundesregierung, 2020: 146). Grundsätzlich bleibt festzuhalten, dass die GAP auch mit der neuen Förderperiode weiterhin die zweigeteilte Struktur mit flächengebundenen Direktzahlungen beibehält, bei denen weiterhin pauschale Flächenprämien als Einkommensunterstützung an Landwirt*innen ausgezahlt werden. Neben anderen Organisationen kritisiert das Umweltbundesamt dies als verpasste Chance, die Agrarförderung konsequent auf das Prinzip "öffentliche Gelder für öffentliche Umweltleistungen" auszurichten und Anreize für Umweltschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft zu verstärken (vgl. Stoll, 2013a).
Nischenpionier*innen im Bereich Bodengenossenschaften und -stiftungen gehen bei der Vorschrift von Nutzungsstandards für landwirtschaftliche Flächen oft weiter, als dies im deutschen oder europäischen Recht vorgesehen ist. Ihr Ziel ist es, landwirtschaftliche Flächen als Allgemeingut zu schützen und kleinbäuerliche Landwirtschaft zu fördern. Durch die lokale Fokussierung und soziale Interaktion können Genossenschaften den Bedürfnissen ihrer Mitglieder entsprechen. Dabei streben sie keine Gewinnmaximierung an. Jedes Mitglied kann freiwillig beitreten und durch Erwerb von einem oder mehreren Anteilen festes Mitglied werden (vgl. Blome-Drees, 2014: 163). Dadurch erhält es, je nach Genossenschaft, eine Stimme, kann sich bei Jahres- oder Vorstandssitzungen einbringen und sich ehrenamtlich engagieren. Durch Mitgliedschaften (als rückzahlbare Anteile) generieren Bodengenossenschaften finanzielle Mittel, kaufen oder pachten landwirtschaftliche Flächen und unterstützen Landwirt*innen durch langfristige Pachtverträge (vgl. Curtiss et al., 2022: 3 f.).
Nutzungsauflagen, die mit der Bereitstellung der Flächen für Landwirt*innen verbunden sind, variieren je nach Genossenschaft (vgl. Fabjančič, 2016: 43 f.). So besteht das zentrale Ziel von BioBoden als größte Landkaufgenossenschaft in Deutschland, beispielsweise in der Steigerung des Anteils von Flächen, die ökologisch bewirtschaftet werden. Die Kulturland eG unterstützt mit dem Flächenkauf Unternehmen, “die sich in ihrem Selbstverständnis und Wirtschaften auf die Region beziehen und Leistungen für diese erbringen”, während die Ökonauten den Flächenkauf an die Einhaltung der Richtlinien eines der Bio-Anbauverbände knüpfen.
Ein ähnliches Ziel wie die Bodengenossenschaften, jedoch mit anderer Arbeitsweise verfolgt die Regionalwert AG. Mit dem Kapital von Bürger*innen aus der Region werden landwirtschaftliche Betriebe erworben und an geeignete Unternehmer*innen, die den Nachhaltigkeitskriterien der Regionalwert AG entsprechen (vgl. Regionalwert AG Freiburg, o. J.), verpachtet (Bürgeraktiengesellschaft). Landwirtschaftliche Betriebe zahlen der Regionalwert AG keine Pacht, sondern sie erhält bei positiven Jahresergebnissen einen entsprechenden Anteil des Gewinns. Somit werden sowohl Verluste als auch Gewinne durch den Verbund der beteiligten Betriebe aufgefangen und untereinander geteilt. Ökologische, soziale sowie regionalökonomische Mehrwerte müssen durch die Betriebe nachgewiesen werden (vgl. Regionalwert AG Freiburg, 2022: 1).
Die Regionalwert AG hat zusammen mit anderen Akteur*innen wie dem Netzwerk solidarische Landwirtschaft, Ökonauten e.G., die Agronauten, NABU Regionalverband Gransee, Bürger AG, Kulturland e.G., Bündnis junge Landwirtschaft und HofsuchtBauer.de 2016 das Netzwerk Flächensicherung gegründet. Dieses adressiert institutionelle und private Grund- und Bodeneigentümer*innen, um einen ressourcenschonenden Umgang mit verbleibenden Landflächen zu gewährleisten sowie landwirtschaftliche Flächen für ökologische und bäuerliche Zwecke zur Verfügung zu stellen. In ihrer Berliner Erklärung hat das Netzwerk 11 politische Forderungen für eine zukunftsfähige Landwirtschaft aufgestellt. Darunter die Stärkung der Nachfrage nach regional und ökologisch produzierten Lebensmittel durch die öffentliche Beschaffung sowie die Förderung einer naturschonenden Wirtschaftsweise in der Landwirtschaft (vgl. Netzwerk Flächensicherung, o. J.: 3).
Einen praktischen Ansatz bietet die Flächenplattform Nachhaltige Landwirtschaft Brandenburg, die der Vernetzung von Flächeneigentümer*innen und Junglandwirt*innen, die gemeinsam bäuerliche Betriebe erhalten und damit Landwirtschaft nachhaltig stärken, dient (vgl. Bündnis Junge Landwirtschaft e.V., o. J.).
Auch im europäischen Raum gibt es vergleichbare Organisationen wie Terre de liens, Terren-en-vue, Safer. Das Thema Flächennutzung ist auch in sozialer Hinsicht mit Blick auf die Generationengerechtigkeit (--> Link zu Subthema Zum Zusammenhang zwischen Generationengerechtigkeit und Ernährung) relevant.
Angesichts global begrenzter Landwirtschaftsflächen und fruchtbarer Böden sowie der wachsenden Weltbevölkerung ist der anhaltende Flächenverbrauch mit all seinen negativen Folgen unverantwortlich. Dies gilt auch und besonders mit Rücksicht auf künftige Generationen. Umweltbundesamt, 2012
BLAG. (2014). Landwirtschaftliche Bodenmarktpolitik: Allgemeine Situation und Handlungsoptionen. Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Bodenmarktpolitik“.
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https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/479/publikationen/e6e82d01.pdf ;
[1] In der Nachhaltigkeitsstrategie Perspektiven für Deutschland aus dem Jahr 2002 galt dieses Ziel bereits für das Jahr 2020 (vgl. Die Bundesregierung, 2002: 29). Die Reduktion auf Null bis 2050 wurde vorgeschlagen.
[2] Rechtlicher Terminus, der die Einhaltung gewisser Grundsätze des Tier- und Umweltschutzes in der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft umfasst
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